En el ámbito de la Administración Pública, existen operaciones de servicios o productos de menor cuantía que requieren procedimientos simplificados para agilizar su tramitación. Estos son los conocidos como contratos menores. Con carácter general, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), considera como menores aquellos contratos de obra de cuantía inferior a 40.000 euros y contratos de suministros o servicios inferiores a 15.000 euros. Los contratos menores conforman el grupo más numeroso de los realizados en las Administraciones públicas.
La existencia de los contratos menores responde a los principios de flexibilidad y agilidad en la tramitación de determinados bienes y servicios. En el funcionamiento cotidiano de las diferentes administraciones son muchos los casos en los que el gestor está obligado a responder con celeridad, como la rotura de una tubería, la contratación de una alarma después de un robo o la sustitución de una ventana.
Objetivo y Principios Fundamentales de la LCSP
Antes de analizar en detalle los aspectos más relevantes de los contratos menores, es necesario recordar la intención original del legislador al aprobar la LCSP. Con esta ley, se dio un paso significativo en la limitación de su uso, cuya finalidad principal fue frenar el empleo sistemático, abusivo e irregular que se había observado hasta su promulgación.
De esta forma, se busca asegurar el cumplimiento de los principios fundamentales de la contratación pública, recogidos en el artículo 1 de la referida ley, que son, entre otros, los de transparencia, publicidad, igualdad, libre concurrencia y competencia. Dichos principios son de aplicación a todos los contratos celebrados por las entidades pertenecientes al sector público, incluidos los contratos menores.
El problema aparece cuando la excepcionalidad que debe guiar la realización de estos contratos se convierte en un procedimiento cotidiano. La restricción impuesta por la LCSP respecto al uso de la contratación menor se basa principalmente en situaciones que requieren una solución inmediata, de escasa cuantía económica y que no presentan un carácter repetitivo o permanente en el tiempo. Esto significa que no es aplicable a contratos que impliquen una periodicidad o una necesidad continuada por parte de la Administración.
La finalidad de esta limitación es evitar el abuso de esta modalidad de contratación para fines que contravienen el espíritu de la ley, ya que un uso incorrecto o fraudulento de los contratos menores podría quebrantar los principios de igualdad y concurrencia, pilares fundamentales consagrados en la LCSP. Con el propósito claramente definido de restringir el uso, la LCSP introduce una serie de medidas, destacando entre ellas la fijación de umbrales cuantitativos. Además, los contratos menores no podrán encubrir necesidades periódicas de la Administración referidas a obras, servicios o suministros, a fin de evitar la partición fraudulenta de contratos en varios menores.
Contratos Menores con Régimen Especial: Suscripciones y Bases de Datos
Una particularidad relevante de la LCSP se encuentra en el tratamiento de ciertos contratos. El artículo 25.1.a).2º de la LCSP 2017 atribuye expresamente la consideración de contratos privados a los relativos a la suscripción a revistas, publicaciones periódicas y bases de datos. La Disposición Adicional Novena de la LCSP establece que la suscripción a revistas y otras publicaciones, así como la contratación del acceso a información contenida en bases de datos especializadas, podrán efectuarse, cualquiera que sea su cuantía y siempre que no tengan el carácter de contratos sujetos a regulación armonizada, de acuerdo con las normas establecidas en esta Ley para los contratos menores y con sujeción a las condiciones generales que apliquen los proveedores, incluyendo las referidas a las fórmulas de pago. El abono del precio, en estos casos, se hará en la forma prevista en las condiciones que rijan estos contratos, siendo admisible el pago con anterioridad a la entrega o realización de la prestación, siempre que ello responda a los usos habituales del mercado.
De acuerdo con esta determinación legal, se ha sostenido que la licitación de este tipo de contratos se podrá tramitar conforme al régimen de los contratos menores, sin que, debido a la citada excepción legal, le sean aplicables los límites de importe o duración definidos de forma ordinaria por el artículo 118 de la LCSP. Es decir, aunque estas contrataciones se realicen bajo las "normas establecidas en esta Ley para los contratos menores", se exceptúan de las limitaciones habituales de importe y duración.
La remisión "en bloque" a las normas establecidas para los contratos menores hace que las reglas del artículo 118, incluidas las de su apartado 3, resulten de aplicación para la adjudicación de contratos de acceso a bases de datos y suscripción a publicaciones. La duración de los contratos menores está regulada en el artículo 29.8, que dispone que "no podrán tener una duración superior a un año ni ser objeto de prórroga". Sin embargo, esta no es una regla de procedimiento para la adjudicación de los contratos menores y, al no ser una norma de procedimiento, es difícil entender que pueda resultar de aplicación a los contratos de suscripción a revistas y acceso a bases de datos, que pueden efectuarse de acuerdo con las normas de contratos menores, como se prevé en la Disposición Adicional Novena LCSP. Por lo expuesto, se estima que este tipo de contratos puede ser tramitado conforme al régimen previsto para los contratos menores sin asumir las limitaciones ordinarias de importe o plazo máximo de duración.
Requisitos y Tramitación de los Contratos Menores
El Expediente del Contrato Menor
En los contratos menores, la tramitación del expediente exigirá la emisión de un informe del órgano de contratación justificando de manera motivada la necesidad del contrato y que no se está alterando su objeto con el fin de evitar la aplicación de los umbrales establecidos en el apartado 1 del artículo 118 de la LCSP. Este informe es una limitación procedimental clave.
Además del informe, se requiere la aprobación del gasto y la incorporación de la factura correspondiente al expediente, que deberá reunir los requisitos que las normas de desarrollo de la LCSP establezcan.
En el caso de un contrato menor de obras, deberá añadirse, además, el presupuesto de las obras, sin perjuicio de que deba existir el correspondiente proyecto cuando sea requerido por las disposiciones vigentes. Deberá igualmente solicitarse el informe de las correspondientes oficinas o unidades de supervisión de los proyectos encargadas de verificar que se han tenido en cuenta las disposiciones generales de carácter legal o reglamentario, así como la normativa técnica que resulten de aplicación, cuando el trabajo afecte a la estabilidad, seguridad o estanqueidad de la obra.
Existe una excepción a la necesidad de emisión del informe justificativo de la necesidad del contrato en aquellos contratos cuyo pago se verifique a través del sistema de anticipos de caja fija u otro similar para realizar pagos menores, siempre y cuando el valor estimado del contrato no exceda de 5.000 euros, de acuerdo con el artículo 118.5 de la LCSP.
Adjudicación de los Contratos Menores
De acuerdo con el principio de eficacia que rige estos contratos, las exigencias para la adjudicación también son más simples. El artículo 131 de la LCSP establece que los contratos menores podrán adjudicarse directamente a cualquier empresario con capacidad de obrar y que cuente con la habilitación profesional necesaria para realizar la prestación.
La capacidad para obrar se acreditará mediante escritura, documento de constitución de la empresa, estatutos o documento del acto fundacional donde se recojan las normas que rigen la actividad de la empresa o del empresario individual. La parte correspondiente al contratista debe cumplir con los requisitos de solvencia económica, capacidad de obrar, capacidad financiera y títulos habilitantes y profesionales para llevar a cabo el objeto del contrato. Solo podrán formalizar contratos con la Administración pública las personas tanto españolas como extranjeras registradas adecuadamente.
Para formalizar un contrato, es necesario que el gasto esté aprobado y conste debidamente en el expediente de contratación. En cualquier caso, si el órgano contratante lo considera oportuno, podrá recabar hasta tres presupuestos de potenciales contratistas. En el aspecto técnico, el contratista elaborará el presupuesto, que se debe incorporar al expediente de tramitación e identificar el objeto del contrato. En el aspecto financiero, se elaborará el documento contable, se fiscalizará y finalmente se aprobará la obligación de pago.
Duración de los Contratos Menores
En línea con la naturaleza esporádica y no periódica de los contratos menores, es importante tener en cuenta el límite temporal que los afecta. De manera general, y salvo contadas excepciones (como las mencionadas para suscripciones y bases de datos), los contratos menores del sector público no pueden tener una duración superior a un año, no pueden prorrogarse ni está permitida la revisión de precios, tal como lo establece el artículo 29.8 de la LCSP. Sin embargo, el Real Decreto-ley 3/2020, publicado el 4 de febrero de 2020 en el BOE, supuso un cambio que eliminó el límite anual por proveedor en los contratos menores.
La Publicidad Trimestral de los Contratos Menores
No podemos pasar por alto que, incluso tratándose de contratos menores, debe observarse estrictamente el principio de publicidad establecido en el artículo 1 de la LCSP. Este principio, fundamental en la contratación pública, tiene como objetivo garantizar la transparencia y evitar cualquier tipo de arbitrariedad o abuso en el ámbito de la contratación.
Obligación y Periodicidad de la Publicación
De acuerdo con el apartado 4 del artículo 63 de la LCSP, la publicación de la información relativa a los contratos menores deberá realizarse al menos trimestralmente. Por lo tanto, los órganos de contratación deberán publicar trimestralmente todos los contratos menores que se hayan adjudicado en ese período, es decir, aquellos respecto a los que existe compromiso del gasto y comunicación de la adjudicación al contratista, e independientemente de que la factura no esté aún incorporada al expediente.
La información a publicar para este tipo de contratos será, al menos:
- El objeto del contrato.
- La duración del contrato.
- El importe de la adjudicación del contrato, incluido el IVA.
- La identidad del adjudicatario del contrato, debiendo ordenarse los contratos por la identidad del adjudicatario.
La publicación de los contratos menores no solo cumple con un deber legal, sino que constituye un elemento esencial para el control de las contrataciones realizadas bajo esta modalidad. Este mecanismo de transparencia permite comprobar si los órganos de contratación están haciendo un uso correcto de este tipo de procedimiento o si, por el contrario, se está abusando de su utilización.
Excepciones a la Publicación
No obstante, existen excepciones a esta obligación de publicidad. Quedan exceptuados de la publicación aquellos contratos cuyo valor estimado fuera inferior a 5.000 euros, siempre que el sistema de pago utilizado por los poderes adjudicadores fuera el de anticipo de caja fija u otro sistema similar para realizar pagos menores, de acuerdo con el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 63 de la LCSP.
Aspectos Clave y Recomendaciones
Para una comprensión y aplicación adecuada de la normativa sobre contratos menores, se recomienda la lectura de la Instrucción 1/2019, de 28 de febrero de 2019, de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIRSC), la cual ofrece directrices claras sobre estos contratos regulados en la Ley 9/2017. La OIRSC fue creada el 5 de mayo de 2019 como órgano encargado de la supervisión.
Actualmente, se ha identificado que un conjunto de entidades locales, si bien han realizado contratación menor, no han trasladado esta información a la Plataforma de Contratación del Sector Público (PSCP), lo que supone un incumplimiento normativo. Para subsanar esto y mejorar la eficiencia, se encuentra en fase de pilotaje una integración de la PSCP y el Registro Público de Contratos (RPC). Se prevé que esta integración esté disponible para todos los entes locales y universidades durante la segunda mitad de 2025. Esta integración será unidireccional, siendo la PSCP la fuente de entrada de la información.
Como alternativa a la contratación menor, la LCSP introduce otros mecanismos y procedimientos que permiten la adjudicación de contratos de manera ágil, sin comprometer los principios de integridad y transparencia. Entre estos destaca el procedimiento abierto simplificado, y especialmente su modalidad abreviada o sumaria, regulada en el artículo 159.6 de la LCSP.
Resulta esencial, como exige expresamente la LCSP, que las Administraciones Públicas planifiquen correctamente su contratación pública. La ley ha restringido el uso de la contratación menor a situaciones concretas, inmediatas y perentorias, excepcionales e imprevisibles, justificadas por su baja cuantía.
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